Foto: libertadbajopalabra.com
Alejandro Guillén
Evidentemente hay un uso ilegal del dinero público o privado en las campañas políticas, se infiere que existe también un conjunto de actos de corrupción, en los cuales hay individuos que malversan dichos recursos pecuniarios en favor de tal o cual partido o candidato. Y que, en el caso de las entidades federativas, es preocupante. Es decir, hay dinero ilegal fluyendo en los procesos electorales que, a la par, induce a comportamientos que pueden ser calificados de corrupción política. Y, en el caso concreto de los estados de la república, son preocupantes tanto las cantidades de dinero ilegal utilizadas como las prácticas asociadas a ellas. Para el proceso electoral en el estado de Puebla se pueden establecer indicios sobre las grandes cantidades ilegales de dinero que se emplearon en una campaña electoral y, consiguientemente, de las posibles prácticas que sobrellevó la movilización de tales cantidades de dinero.
Si se consideran los montos utilizados en la elección de 2016 y se contrastan con algunos datos se observa que, en principio, el gasto para la candidatura al gobierno del estado de Puebla se fijó en 38.81 millones de pesos totales. Otra forma de expresarlo es que el tope permitido para gastar en las campañas electorales poblanas fue de 12.08 pesos por voto. Si comparamos este último tope de pesos por voto para la elección presidencial de 2018, que fue de 5 pesos por voto, tenemos que hay una diferencia de 7 pesos. Es decir, que el costo del voto para el cargo de gobernador del estado fue más caro que el del voto para presidente de la República.
Una reflexión preliminar apunta a que estos topes de campaña tan dispares pueden crear incentivos perversos. Puede ocurrir que los congresos e institutos electorales locales promuevan topes bajos (en relación con su padrón) si el partido en el poder es dominante y no quiere que sus adversarios sean más competitivos gracias a la posibilidad de gastar más. Pero también existe la contingencia de que se hayan definido topes muy generosos a sabiendas de que sólo el partido en el poder podría alcanzarlos, los cuales, más que un límite, se convierten en un techo inalcanzable.
En dichos “incentivos perversos” evidentemente predomina el peculado por distracción, donde la asignación de fondos públicos se utiliza para otros fines que los destinados originalmente. Con la consecuencia de que esta forma de corrupción entorpece la eficiencia del sistema político. A detalle, la corrupción política por peculado distorsiona la asignación eficiente de bienes públicos, introduce externalidades negativas, rompe la confianza económica, crea situaciones innecesariamente aleatorias, mina los criterios de mérito y economía, deforma el sistema de incentivos, crea castas de buscadores de rentas fáciles y, finalmente, termina por desviar recursos hacia actividades a todas luces improductivas.
A la luz de lo anterior se puede proponer, por lo menos desde un punto de vista teórico que, como señala el politólogo italiano Gianfranco Pasquino, “cuanto más segura esté una élite de conservar y reconquistar el poder con los medios legales o de ser castigada si usa los ilegales, tanto menor será la corrupción. Cuanto más amenazada se siente la élite (de no recobrar el poder en la siguiente elección por los medios legales) tanto más recurrirá a medios ilegales para mantener el poder y a la corrupción”. Lo cual significa, llanamente –si invertimos la proposición de Pasquino–, que quienes participan en las elecciones incurren en actos de corrupción porque no hay una certidumbre de que los controles y mecanismos de rendición de cuentas son lo suficientemente disuasivos para que, quien comete un acto de corrupción, sea sancionado de acuerdo a la magnitud del caso.
Además del desigual gasto de campaña, existe el problema de la opacidad en el manejo de los recursos financieros durante las campañas electorales. Nuevamente el caso de Puebla ilustra que hay dinero fluyendo y, por tanto, se infiere que hay alguna actividad ilícita llevándose a cabo, y que a su vez, es adyacente al movimiento de estos recursos, ya sean públicos o privados.
Por una parte, según diversos operadores políticos entrevistados por estas asociaciones civiles como Integralia y Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), una regla simple para estimar los recursos para ser competitivo en una elección de gobernador consiste en multiplicar el número de votos rurales emitidos por 500 pesos y el de urbanos por 1,000 pesos, que serían los pesos promedio para erogar por votante según su tipo. Es claro que estas cifras son arbitrarias y cambian con base en el contexto, el tamaño o las características de la elección, pero es una cifra estándar para hacer estimaciones “a ojo de buen cubero”, según la expresión de un entrevistado por Integralia y MCCI.
De este modo se puede establecer –sólo como un estimado–, la magnitud del gasto erogado, un factor de 750 pesos por voto emitido, que es el promedio de ambas cifras, aunque evidentemente la proporción de votos no es simétrica. Pues bien, de este ejercicio hipotético de recursos necesarios para ser competitivo en las campañas a la gubernatura, según la regla de 750 pesos por voto emitido y tope de gastos, se estima que para la elección de Puebla de 2016 fueron necesarios alrededor de 604.42 millones de pesos en recursos, necesarios para gastar 750 pesos por voto. Es decir, por cada peso legal permitido por la autoridad electoral, se pudieron haber manejado alrededor de 16.86 pesos ilegales.
Pero, por otro lado, también hay un hecho desconcertante en el manejo del dinero durante las campañas políticas. El estudio muestra que en las operaciones financieras registradas en el Sistema Integral de Fiscalización (SIF) del INE ese año, en los estados donde se compitió por la gubernatura, hay comportamiento similar: de las 86 mil operaciones registradas, sólo 54 % se habían registrado una semana antes de las elecciones; 38 % se declararon en los siguientes siete días, el día de las votaciones 0.7 % y 7.2 % con posterioridad. Dicho de otra manera, en las semanas previas a la elección hay una cantidad efervescente de operaciones de dinero, que súbitamente cayeron a cero el día de la elección.
Según los reportes de los candidatos, semanas antes de las elecciones hay pocos gastos, pero que estos se concentran unos días antes de la jornada electoral, y que el día de la elección prácticamente no los hay. Esto no es creíble –informa el reporte Dinero bajo la mesa–, por el contrario, sugiere que los candidatos no están informando lo que realmente está sucediendo en sus campañas. Tras el primer mes de campañas de 2017, 40 % de los candidatos no había reportado ninguna operación en el SIF, por lo que pareciera que hay campañas pero no hay gastos.
De todo, quedan más preguntas que respuestas sobre el problema del gasto y financiamiento ilegal en las campañas electorales mexicanas y, más aún, en el caso de Puebla.
Por las características en que se desarrolló la elección de 2018 la opacidad, la operación ilegal por el voto y los actos de corrupción fueron más graves de lo que se podría suponer. O, merced a que hubo un flujo considerable de dinero para la elección del 2018 ¿a qué prácticas o actos de corrupción indujeron tales recursos? ¿Se puede establecer un estimado de la cantidad de recursos ilegales relacionados con actos de corrupción para comprender la magnitud del problema en Puebla?
Todas estas cuestiones son válidas de tratarse porque, a final de cuentas, es un hecho bastante obvio: donde hay un derrame de dinero es de sospechar que también haya prácticas ligadas a la corrupción política. Y, evidentemente, un mal funcionamiento de los procedimientos electorales en la que hay actores políticos actuando con suma deshonestidad.
Ahora bien, en cuanto al financiamiento político público y privado, las elecciones concurrentes de 2018 en México han sido las más caras de la historia. El INE recibió un presupuesto mayor a los 24 mil 215 millones de pesos, de los cuales 6 mil 788 millones se destinaron a los partidos políticos.
En la amplia literatura y estudios de caso sobre el dinero que se utiliza en las campañas electorales, podemos señalar que se toman como válidos cinco temas en materia de regulación: a) Financiamiento público, b) Financiamiento privado, c) Fuentes prohibidas de financiamiento, d) Topes a los gastos, y e) Fiscalización y sanciones.
En las primeras legislaciones electorales se cuidaba mucho que las restricciones al financiamiento no arriesgasen o entorpeciesen el ejercicio y vigencia de los valores básicos de la democracia, destacando la igualdad de los ciudadanos, la libertad de los electores y la autonomía que deben de tener los representantes o funcionarios elegidos para el futuro desempeño de sus responsabilidades.
Sin embargo, pronto cambiaron las restricciones y tuvieron que irse endureciendo con el paso de cada elección ante la cantidad de abusos cometidos, la manipulación y el manejo patrimonial que de manera burda se da. Así, nuestra legislación evolucionó de forma reactiva corrigiendo, respondiendo a las deficiencias, a los señalamientos e inconformidades que expresaron prácticamente todos los sectores sociales.
El financiamiento público tiene ventajas y desventajas. De acuerdo con Bernal, las ventajas son: transparencia en el origen de los recursos; independencia de los partidos políticos respecto de cualquier interés ajeno; condiciones adecuadas de equidad en la competencia electoral, y evitar la tentación de acudir a fuentes ilegales de financiamiento.
Y las desventajas: desvinculación entre los partidos políticos y la sociedad; crecimiento desmedido de la planta de empleados de los partidos políticos; gasto desmesurado por parte de los partidos políticos respecto de los recursos provenientes del erario público; absoluta dependencia por parte de los partidos políticos respecto del Estado, y descontento popular debido al excesivo monto proveniente de la recaudación fiscal destinado al sostenimiento de los partidos políticos.
En México, las reglas para el financiamiento de las actividades ordinarias de los partidos políticos y de la obtención del voto son relativamente recientes y con actualizaciones constantes; de hecho, han sido siete las reformas que se han realizado en esta materia de 1977 a 2014.
Tabla 1: Reformas electorales en materia de fiscalización 1996 – 2014
Reforma electoral | Legislación | Provisiones de financiamiento | Topes de gasto de campaña | Provisiones de fiscalización |
Reforma electoral de 1996 | Código Federal de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales (COFIPE) |
-Actividades ordinarias permanentes: costos mínimos de una campaña para diputados, senador y presidente. Se determinará anualmente tomando en consideración el índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México. Se repartirá 30 % de manera igualitaria y el 70 % en función de la votación que cada partido haya obtenido.
-Gastos de campaña: En el año de la elección, a cada partido político se le otorgará un monto equivalente al financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes de ese año. -Actividades específicas: El Consejo General no podrá acordar apoyos en cantidad mayor al 75 % anual, de los gastos comprobados que por las actividades a que se refiere este inciso en el año inmediato anterior. -Se crean programas de partidos políticos en tiempos oficiales. -Los partidos pueden contratar tiempo en radio y televisión, pero no un tercero. -En periodo electoral cada partido político deberá destinar el 50 % de las erogaciones que realice para propaganda en radio y televisión. -Las aportaciones privadas (personas físicas o morales) tendrán un límite anual equivalente al 0.05 % del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes. |
El Consejo General, determina los topes de gastos de campaña de la siguiente forma:
Presidente, cantidad que resulte de multiplicar por 2.5 el costo mínimo para la campaña de diputado fijado para financiamiento público, por 300 distritos, dividida entre los días que dura la campaña para diputado y multiplicándola por los días que dura la campaña para Presidente.
Diputados MR, cantidad que resulte de multiplicar por 2.5 el costo mínimo de la campaña para diputados.
Senadores MR, cantidad que resulte de multiplicar por 2.5 el costo mínimo de la campaña multiplicado por el número de distritos que comprensa la entidad de que se trate. |
El IFE crea una comisión compuesta por consejeros (Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos políticos y agrupaciones políticas). Esta comisión tendrá el apoyo y soporte de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y los partidos deben presentar informes anuales y de campaña. |
Reforma electoral de 2007 – 2008 | Código Federal de Instituciones y Procedi-mientos Electorales (COFIPE) | -Actividades ordinarias: se multiplica el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, por el 65 % del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal.
-Gastos de campaña: en la elección de presidente se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al 50 % del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y en la elección para la Cámara de Diputados se le entregará el 30 %. -Actividades específicas: un monto total anual equivalente al 3 % del que corresponda en el mismo año para las actividades ordinarias. -Se prohíbe a los partidos adquirir tiempo en radio y TV; el IFE es la autoridad encargada de distribuir esta prerrogativa 30 % de manera igualitaria y el 70 % en función de la votación obtenida. -Las aportaciones privadas (persona física o moral) tendrán un límite anual equivalente al 0.5 % del monto total del tope de gasto fijado para la campaña presidencial. |
El Consejo General determina los topes de gastos de campaña bajo los siguientes criterios:
Presidente, será equivalente al 20 % del financiamiento público de campaña en el año de la elección presidencial.
Diputados MR será la cantidad que resulte de dividir el tope de gasto de campaña establecido para la elección presidencial entre trescientos. Para la elección intermedia, la cantidad será actualizada con el índice de crecimiento del salario mínimo en el DF.
Senadores MR, será la cantidad que resulte de multiplicar la suma del tope de gasto de campaña para la elección de diputados por el número de distritos que comprenda la entidad de que se trate. |
Se crea la unidad de Fiscalización de Recursos de Partidos Políticos. Se elimina secreto bancario y se permite transparencia en montos generales. Se crea mecanismo de liquidación de partidos que no hayan conseguido registro. Además los partidos tienen que presentar informes anuales, de campaña y precampaña. Además de informes trimestrales para comunicar sobre el avance de sus gastos. |
Reforma electoral de 2014 | Ley General de Partidos Políticos y Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. | -La fórmula para el cálculo de recursos públicos y sus criterios de asignación a los partidos políticos es la misma que se implementó desde la reforma de 2007.
-Respecto a las aportaciones privadas, en tiempos electorales los candidatos, así como simpatizantes podrán aportar hasta un 10 % del tope de gasto para la elección presidencial anterior. -las aportaciones de simpatizantes tendrán como límite individual anual el 0.5 % del tope de gasto para la elección anterior. |
El cálculo de los topes de gastos de campaña se mantuvieron igual que los establecidos en la reforma de 2007. | -La revisión de los informes, así como la práctica de auditorías sobre el manejo de recursos, de la contabilidad y de la situación financiera de los partidos políticos está a cargo de la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF). La cual es supervisada por la Comisión de Fiscalización y aprobados sus proyectos de resolución por el Consejo del INE.
-Se generan dos sistemas en línea: 1) el Sistema Integral de Fiscalización y 2) Registro Nacional de Proveedores. -Los gastos genéricos de campaña serán prorrateados entre las campañas beneficiadas. -Los partidos presentarán informes ante la Unidad Técnica de Fiscalización, sobre el origen y destino: trimestrales de avance del ejercicio, anuales, de campaña y de precampaña. -Los informes los revisará la unidad Técnica de Fiscalización: 60 días informes anuales 10 días informes campaña 15 días informes precampaña -En tiempos de campaña, el INE realizará la fiscalización en 37 días. -El Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y para ello contará con la Unidad Técnica de Fiscalización, que será el conducto para superar la limitación referida, incluso en caso de que el instituto delegue esta función. |
Fuente: Ramírez Lemus, Edwin. E. y Zepeda Gil, Raúl. (2017), Gasto y fiscalización electoral en México: 1997-2017, Temas Estratégicos, No. 48, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, México. Pp.10-14. Disponible en esta página del Senado de la República.
Desde 1977, cuando se declaró en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) a los partidos políticos como entidades de interés público, desde entonces sus objetivos, actividades y también su financiamiento son del conocimiento y escrutinio público.
En esa reforma se puso de manifiesto la exigencia de diversos sectores sociales y de los candidatos y partidos participantes, de tres aspectos que deberían de cambiar para dar certidumbre, legalidad y equidad a los procesos electorales mexicanos:
- La necesidad de generar desde la reglamentación electoral condiciones de equidad entre los participantes de una contienda, haciendo también necesarios cambios en el gobierno.
- La identificación de conflictos de interés por la relación entre donadores privados de recursos y los partidos que los reciben.
- El encarecimiento de las campañas ante la adopción del modelo norteamericano de Mercadotecnia Política, en donde se da el uso constante de mercadotecnia, asesores nacionales o extranjeros, encuestas y grupos de enfoque, por lo cual los gastos político-electorales han experimentado un crecimiento exponencial.
Situación que no sólo se mantiene en las elecciones nacionales, sino que se ha profundizado y extendido ante la necesidad de contratar especialistas en el manejo de las denominadas nuevas tecnologías de información y comunicación. No obstante, fue hasta 1996 cuando se legislaron con detalle varios aspectos que inciden en el manejo del dinero en las campañas, ante la relevancia que el financiamiento tiene para la competitividad electoral.
Unos de los aspectos que se abordaron en esa reforma fueron los fundamentos y operación del financiamiento público, por lo que se establecieron cinco principios que regulan el dinero que llega a las campañas:
1 | Predominará el financiamiento público sobre el privado, su distribución se dará bajo el criterio de la equidad y que en año electoral el monto destinado a los partidos se duplicaría (obtención del voto). |
2 | Se establecieron modalidades y límites al financiamiento privado, así como para los montos de las contribuciones de personas o instituciones privadas. |
3 | Se proscribió que determinados agentes hicieran aportaciones a los partidos. (Proscripción del dinero ilegal y del crimen organizado). |
4 | Se dieron detalles de cómo la autoridad electoral determinará el límite máximo de gastos de acuerdo a cada tipo de elección (topes a los gastos de campaña). También se estipuló que serían sólo los partidos políticos los únicos que podrían comprar propaganda electoral en radio y televisión (nuevo modelo de comunicación política); y |
5 | Se contó por primera vez con un auténtico sistema de fiscalización sobre la recepción y el gasto que realizan los partidos políticos, que derivó poco después en la creación de la Comisión de Fiscalización, para este fin, dentro del Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral. |
Estos cinco principios legislados en 1996 siguen vigentes en términos generales hasta nuestros días, lo que se ha realizado a continuación son adiciones, mejoras y reformas que en sus considerandos manifiestan sin duda intenciones y objetivos que no son cuestionables.
En entrevista de junio de 2017, Aristóteles Núñez Sánchez afirmó que el manejo irregular del dinero tiene entre 20 y 25 años a la “vanguardia” en estas operaciones, lo que hacían los políticos y los partidos políticos fue desarrollar su red de complicidades en donde la principal modalidad para el manejo del dinero era la creación de empresas “fantasma”.
Núñez Sánchez calculaba que, a su renuncia como titular del Sistema de Administración Tributaria (SAT), existían 300 mil empresas que se daban de alta, se mantenían un tiempo sin trabajar –o con bajo perfil–, y se activaban para realizar sus operaciones irregulares para desaparecer al poco tiempo de concluir sus operaciones.
En su investigación, Integralia y MCCI calcularon que una elección para el titular del poder ejecutivo de un estado podría costar en promedio 500 millones de pesos, monto que puede aumentar o disminuir de acuerdo con el tamaño geográfico, volumen poblacional y características de cada estado. En la elección de 2018 Puebla superó los 700 millones de pesos de… “dinero bajo la mesa”.
*En la versión original están todas las referencias que fueron omitidas para su versión de artículo, sugerimos al lector interesado, ante cualquier duda, acudir a la fuente original. Estas son algunas de sus principales Referencias:
Jorge F. Malem, “El fenómeno de la corrupción” en La corrupción política, Laporta San Miguel, F. J., y Álvarez, S. M. (eds.), Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 80.
Casar, M. A. y Ugalde, L. C., Dinero bajo la mesa. Financiamiento y gasto ilegal de las campañas políticas en México, Ciudad de México, Integralia Consultores – Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, 2018, pp. 58, 60.
Pasquino, G., “Corrupción política” en Bobbio, N., Mateucci, N., y Pasquino, G., Diccionario de política a-j, México D.F., siglo veintiuno editores, 2011, p. 377.
Bernal, Jorge K. (2006) “El financiamiento de los partidos políticos en el derecho comparado. Alternativas para México”, en González, N. (Coord.), Estudios jurídicos en homenaje a Marta Morineau, IIJ-UNAM, México.
Falguera, E., Jones, S., y Ohman, M. (2015). El financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. Manual sobre financiamiento político. México: IDEA-TEPJF. P. 112.
Casas, K. y Zovatto, D. (2009). Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulación del financiamiento público en América Latina.