Ilustración FIIC
Anatomía de la corrupción en Puebla
Alejandro Guillén Reyes
Capítulo 1. Índices de la percepción de la corrupción en Puebla
El objetivo de este capítulo es analizar, de acuerdo con la información publicada por Transparencia Mexicana y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la situación de la corrupción –tanto su percepción como las experiencias de soborno o cohecho– en el estado de Puebla, comparadas con las demás entidades de la República Mexicana. Analiza
Este capítulo se dividirá en cuatro apartados.
El primero tratará sobre algunas definiciones o conceptos de la palabra corrupción que nos permitan ubicar tipos y hechos de corrupción, las faltas y delitos de acuerdo con nuestras leyes, y distinguir la corrupción vista como un comportamiento individual inmoral o ilegal de aquella conceptualización causal que define la corrupción como un fenómeno político sistémico.
En el segundo apartado se abordará el problema de la medición de la corrupción, para dar paso al tercer apartado en el que se mostrará el comportamiento de los niveles de corrupción que presentaba Puebla en los años 2001, 2003, 2005, 2007 y 2010, comparados con los de otras entidades de la República, a partir del Índice Nacional de Corrupción de Buen Gobierno (INCBG) de Transparencia Mexicana.
En el cuarto y último apartado se analizarán los lugares que ocupa el estado de Puebla a nivel nacional en cuanto a la percepción de frecuencia de corrupción y tasa de prevalencia de víctimas, de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en los años 2013, 2015, 2017 y 2019. Se demostrará que en Puebla los porcentajes tanto de la percepción de la frecuencia con la que ocurren hechos de corrupción como de la “pequeña corrupción” son altos en comparación con otras entidades del país.
1.1 Concepto de corrupción
Sin dejar de reconocer su complejidad, es importante analizar algunos conceptos de la palabra corrupción para delimitar en qué consiste este fenómeno social y elegir aquellas definiciones que nos acompañarán en la explicación de los capítulos que componen este libro.
De acuerdo con la Real Academia Española (RAE), en una de las acepciones del significado de la palabra que se encuentran en su Diccionario de la lengua, nos dice que en las organizaciones, especialmente en las públicas, la corrupción es la “práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas –especialmente de las organizaciones públicas– en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores” (Real Academia Española, 2020)
Por su parte, una de las organizaciones más citadas en la materia, Transparencia Internacional (TI), ha definido la corrupción como “el abuso del poder encomendado para beneficio privado”.
Dependiendo de la cantidad de dinero perdido y del sector donde se produce, TI clasifica la corrupción en gran corrupción, pequeña corrupción y corrupción política. La gran corrupción consiste en el abuso del poder de alto nivel que beneficia a unos pocos a expensas de muchos, causando daños graves y generalizados a los individuos y a la sociedad; la pequeña corrupción es el abuso del poder encomendado por parte de funcionarios públicos en sus interacciones con los ciudadanos cuando estos intentan acceder a bienes o servicios básicos en lugares como hospitales, escuelas, policía y otras agencias; finalmente, la corrupción política consiste en la manipulación de políticas, instituciones y reglas de procedimiento en la asignación de recursos y financiamiento por parte de los tomadores de decisiones políticas, quienes abusan de su posición para mantener su poder, estatus y riqueza (Transparencia Internacional, 2018).
Mientras que la definición de la RAE no cierra la posibilidad de que la corrupción se dé en organizaciones privadas, los criterios y explicación de la clasificación de los tipos de corrupción que hace TI sólo hace referencia a la corrupción cometida por servidores públicos. El “poder encomendado” al que se refiere TI es un poder ejercido por políticos o funcionarios públicos, excluyendo los hechos de corrupción cometidos por particulares.
La definición de la RAE, si bien tiene la virtud de dejar abierta la puerta para incluir la corrupción de los particulares, reduce a sus beneficiarios “económicos o de otra índole” sólo a sus “gestores”, y no lo amplía a lo “privado” (el gestor y aquellos particulares que el gestor decida) como lo contempla en su concepto TI.
Una definición que engarza los conceptos tanto de la RAE como de TI es la ofrecida por María Amparo Casar en Anatomía de la Corrupción: la corrupción “es el abuso de cualquier posición de poder, pública o privada, con el fin de generar un beneficio indebido a costa del bienestar colectivo o individual” (Casar, 2016, p. 11).
Sobre esta definición, Casar argumenta que son tantos los comportamientos identificados con la palabra corrupción que, al momento de estar ante la autoridad judicial, la interpretación de si la conducta en cuestión constituye o no un abuso del poder público para beneficio privado puede ser elusiva. “De aquí la importancia de que el marco jurídico tipifique con precisión las conductas delictivas en esta materia” (Ibid).
Si bien la expresión “beneficio indebido” puede generar distintas interpretaciones, como categoría analítica puede abarcar tanto al “beneficio ilegítimo” como al “beneficio ilegal” o “ilícito”.
Algunos de los actos ilegales identificados como delitos de corrupción fueron enumerados en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, conocida también como la Convención de Mérida. En el documento se estableció que cada Estado parte “adoptará, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, las medidas que sean necesarias, incluidas medidas legislativas y administrativas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones” (ONU, 2004, artículo 65).
El Estado mexicano dio cumplimiento a las obligaciones contraídas en la Convención y tipificó las faltas administrativas graves de los servidores públicos y actos de particulares vinculados con ellas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (publicada con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción en 2016) y a los delitos por hechos de corrupción establecidos en el Título Décimo del Código Penal Federal (ver tabla 1).
Tabla 1.1: Faltas administrativas graves y delitos por hechos de corrupción
| LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS | CÓDIGO PENAL FEDERAL |
| Faltas administrativas graves de los servidores públicos:
Art. 52. Cohecho. Art. 53. Peculado. Art. 54. Desvío de recursos públicos. Art. 55. Utilización indebida de información. Art. 57. Abuso de funciones. Art. 58. Conflicto de interés. Art. 59. Contratación indebida. Art. 60. Enriquecimiento oculto. Art. 60. Bis. Simulación de acto jurídico. Art. 61. Tráfico de influencias. Art. 62. Encubrimiento. Art. 63. Desacato. Art. 63 Bis. Nepotismo. Art. 64. Obstrucción de la justicia. Art. 64 Bis. Violaciones a las disposiciones sobre fideicomisos. |
Delitos por hechos de corrupción:
Art. 214. Ejercicio ilícito de servicio público. Art. 215. Abuso de autoridad. Art. 216. Coalición de servidores públicos. Art. 217. Uso ilícito de atribuciones y facultades. Art. 218. Concusión. Art. 219. Intimidación. Art. 220. Ejercicio abusivo de funciones. Art. 221. Tráfico de influencia. Art. 222. Cohecho. Art. 222 bis. Cohecho a servidores públicos extranjeros. Art. 223. Peculado. Art. 224. Enriquecimiento ilícito.
|
| CÓDIGO PENAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE PUEBLA | |
| Actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves:
Art. 66. Soborno. Art. 67. Participación ilícita en procedimientos administrativos. Art. 68. Tráfico de influencias. Art. 69. Utilización de información falsa. Art. 70. Colusión. Art. 71. Uso indebido de recursos públicos. Art. 72. Contratación indebida de ex servidores públicos. Faltas de particulares en situación especial: Art. 73. Faltas de particulares en situación especial, (aquellas realizadas por candidatos a cargos de elección popular, miembros de equipos de campaña electoral o de transición entre administraciones del sector público, y líderes de sindicatos del sector público relacionadas con el cohecho). |
Delitos por hechos de corrupción
– Ejercicio indebido o abandono de funciones públicas. Art. 417. – Abuso de autoridad o incumplimiento de un deber legal. Art. 419., 419 Bis, 420, 420 Bis. – Delitos cometidos en la procuración y administración de justicia y en otros ramos del poder público. Art. 421, 423, 424 y 425. -Cohecho. Art. 426 y 427. – Peculado. Art. 428 y 429. – Concusión. Art. 430 y 431. – Enriquecimiento ilícito. Art. 432, 433 y 434. – Tráfico de influencia. Art. 435 y 436. – Coalición. Art. 436 Bis. Uso Ilícito de atribuciones y facultades. Art. 436 Ter. -Evasión de presos. Art. 436 Quinquies y ss. |
Fuente: elaboración propia con artículos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019) y el Código Penal Federal (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2020).
Esta lista de faltas administrativas graves y delitos nos permite en principio distinguir, desde el punto de vista legal, los hechos de corrupción de los que no lo son y, al mismo tiempo, nos sirve para clasificar aquellos actos de corrupción cometidos por servidores públicos y aquellos cometidos por particulares.
El concepto de corrupción del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) reconoce esta parte específica relacionada con la ilegalidad al delimitar a la corrupción como “un acto ilegal que ocurre cuando un servidor público abusa de sus funciones para obtener dinero, regalos, favores, o cualquier beneficio para sí mismo, sus familiares o conocidos” (INEGI, ENCIG, Marco Conceptual, 2018, p. 86).
Sin embargo, no todo el dinero, regalos o favores son para beneficio personal, de la familia o de los amigos del abusivo servidor público. El uso de cantidades millonarias de dinero ilegal en las campañas políticas constituyen una cadena de hechos de corrupción (clientelismo electoral) con la cual se busca beneficiar a un candidato o partido político mediante la compra del voto en detrimento de la libertad electoral y del erario.
Esto cambia la dimensión del fenómeno de la corrupción. Ya no se trata sólo de un hecho de corrupción tipificado como delito cometido por un servidor público para beneficio personal o el de sus familiares o amigos, sino que se trata de un fenómeno social sistémico en el que participan servidores públicos de todos los niveles, funcionarios de los partidos y de las instituciones electorales, candidatos y empresarios, que constituyen una gran cadena de transmisión de dinero ilegal no detectado por las autoridades electorales hasta llegar a los intermediarios o “movilizadores” que son quienes compran el voto a los electores-clientes que son personas de escasos recursos (Guillén, PCCI, 2020, p.20 y ss). Hay una apropiación de recursos públicos con el objetivo de comprar los sufragios que pueden servir para ganar (aunque no siempre lo logran) un cargo de elección popular.
En este sentido, la Red de Rendición de Cuentas (RRC) del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) ha definido la corrupción como “un problema de captura que se traduce en la (in)capacidad del Estado para controlar el particularismo. Se trata de una forma de organización social que se caracteriza por la distribución de bienes sobre una base no universalista que refleja el acceso y distribución restringida al poder”. Agregando que la corrupción es un problema político cuyas causas obedecen a “grupos públicos y privados, intereses y dinámicas contrarias al interés público (que) influyen y determinan el acceso a los cargos públicos y a los de representación popular, lo cual genera un ejercicio discrecional, distorsionado y opaco de los recursos públicos, provoca que las administraciones no se conduzcan con apego a las normas que las regulan ni con rendición de cuentas y que, por lo tanto, el aparato punitivo del Estado se ejerza de manera disfuncional y selectiva” (RRC-CIDE, 2018, pp. 3-4).
Esta conceptualización del fenómeno de la corrupción será retomada en el capítulo 6 en el que abordaremos el tema del sistema anticorrupción debido a la estrecha relación entre la RRC del CIDE y el origen de su diseño institucional.
1.2 Medición de la corrupción.
La medición de la corrupción sigue siendo un reto para los investigadores dedicados a este tema ya que difícilmente alguno de los actores que participan en el acto va a confesar en una encuesta o en una entrevista que cometieron el delito.
El INEGI, por ejemplo, plantea la complejidad de la medición del cohecho (que es tan sólo uno de los delitos de corrupción), de la siguiente manera:
“La medición de la corrupción implica importantes complicaciones al ser ésta un fenómeno en el que se necesitan dos partes para concretar el delito. A su vez, por su carácter de cohecho, tanto los servidores públicos como la población en general tienden a ocultar las situaciones, complicando la captación del fenómeno en las encuestas de percepción. Esta complicación no es exclusiva de un régimen o de una sociedad determinados, sino que es una característica inherente al fenómeno mismo.” (INEGI, ENCIG, Marco Conceptual, 2018, p. 15).
En efecto, los delitos de corrupción se realizan en un ambiente de opacidad, complicidad e impunidad (Casar, 2016) y los ocultan, lo cual dificulta la medición directa del fenómeno.
Para medir la corrupción (o temas estrechamente relacionados como la transparencia o la impunidad, por ejemplo) ha habido distintos esfuerzos de organizaciones e instituciones, tanto a nivel nacional como internacional, cuyas estimaciones nos han permitido tener un mayor conocimiento del fenómeno desde distintas metodologías, variables, mediciones, índices, etcétera.
De esta manera, por ejemplo, en Anatomía de la Corrupción, Casar (2016, pp.16-23) utiliza al inicio del estudio el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) desarrollado por Transparencia Internacional (TI) para analizar y comparar la corrupción en México con distintos grupos de países, lo cual nos da una idea de la gravedad del problema.
En la siguiente tabla (tabla 2) se sintetiza este ejercicio (con datos de TI 2019) en el que se muestra que, al compararse con otros países, los lugares que ocupa México en el mundo por su IPC (nuestro país tiene un índice de 29) son preocupantes:
Tabla 1.2. Posición que ocupa México en el mundo de acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2019 de Transparencia Internacional
| Bloque/región | Posición | Total de países |
| Global | 130 | 180 |
| OCDE | 34 | 34 |
| América | 25 | 32 |
| G20 | 18 | 19 |
| BRICS + México | 5 | 6 |
Fuente: Casar (2016, p.23) actualizado con datos de Transparencia internacional (2020).
Si a nivel internacional nuestro país ocupa lugares alarmantes en materia de corrupción, es de suponer que todos los estados de la República mexicana están involucrados en el problema y, al mismo tiempo, debemos distinguir que algunos lo están más que otros. Entre los más señalados por sus habitantes en cuanto a la existencia o frecuencia del fenómeno se encuentra el estado de Puebla.
1.3 El problema de la corrupción en Puebla comparado con otras entidades de la República mexicana.
Desde que en México se realizan encuestas para captar las experiencias y percepciones de la población acerca de la corrupción, Puebla ha resultado ser uno de los estados con los mayores índices y porcentajes, ocupando las últimas posiciones de “buenos gobiernos” en la lista de las 32 entidades federativas.
Para analizar el problema de la corrupción en el estado de Puebla y compararlo con otras entidades de la República mexicana, podemos iniciar citando una de las primeras mediciones que se hicieron a nivel nacional y que nos puede servir como antecedente o marco histórico para nuestra investigación: el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG) desarrollado por Transparencia Mexicana durante la primera década del siglo XXI.
Considerada por ellos mismos como “la primera serie histórica del país en materia de corrupción en trámites y servicios públicos”, las cinco entregas del INCBG (2001, 2003, 2005, 2007 y 2010) realizadas por Transparencia Mexicana permiten analizar “las experiencias y percepciones acerca de la corrupción” (Transparencia Mexicana, 2001, el subrayado es de PCCI) en servicios públicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por empresas particulares en cada una de las entidades de la República, utilizando una escala de 0 a 100 donde a menor valor (o entre más se acerque a cero), menor corrupción.
Cabe destacar que el INCGB es un esfuerzo por medir no sólo las percepciones (lo que la gente cree que es), sino también las experiencias (lo que la gente ha vivido).
En esta serie de resultados, podemos observar que Puebla exhibe un comportamiento variable con índices que van en un rango 18.0 en 2003 a 10.9 en 2005. En las cuatro primeras encuestas Puebla ocupó los últimos lugares en “Buen Gobierno”, como se observa en la tabla 3:
Tabla 1.3: INCBG de Puebla y posición a nivel nacional en los años 2001, 2003, 2005 y 2007
| Año | INCBG | Posición del estado de Puebla (entre las 32 entidades de la República mexicana) |
| 2001 | 12.1 | 29 |
| 2003 | 18.0 | 32 |
| 2005 | 10.9 | 25 |
| 2007 | 11.0 | 29 |
Fuente: elaboración propia con datos de Transparencia Mexicana (2011, p. 8)
Llama la atención que en 2003 Puebla haya ocupado el último lugar. En ese año fue señalado por sus ciudadanos como el estado más corrupto de las 32 entidades del país en cuanto a los servicios públicos que ofrece, con un INCBG de 18, mientras que en los años 2001, 2005 y 2007, su índice fue más o menos constante al ubicarse en un rango de entre 12.1 y 10.9, pero siempre ubicado en la última parte de la tabla. Tanto en 2001 como en 2007 ocupó el lugar 29 de los 32 estados.
En 2010 Puebla avanzó trece lugares pasando del lugar 29 que ocupaba en 2007 al lugar número 16 (empatado con Guanajuato y Chiapas) disminuyendo su INCBG de 11.0 a 7.6 (ver gráfica 1.1).
En la última medición del INCBG parecía indicar que de 2003 a 2010 los gobiernos de Puebla y los gobiernos federales algo hicieron para disminuir “las experiencias y percepciones” de corrupción en los servicios públicos ofrecidos en la entidad y por ello el estado avanzó del último lugar en 2003 a la mitad de la lista de estados en 2010, mostrando también que el registro de las percepciones y experiencias que los ciudadanos tienen en su relación cotidiana con servidores públicos (a través de los servicios que estos ofrecen) es diferente a la percepción general que una población pueda tener sobre la corrupción “a gran escala”. Las percepciones pueden ir por rutas distintas; este resultado del INCBG significaba para Puebla un avance importante en materia de buen gobierno y combate a la “pequeña corrupción”.
Después de 2010, Transparencia Mexicana ya no llevó a cabo encuestas para medir el INCBG.
1.4 Medición de la percepción de la frecuencia de corrupción y tasa de prevalencia de víctimas en la ENCIG.
En 2013 el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) estableció como uno de los objetivos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) medir la percepción de la corrupción en México, generando “estimaciones sobre la prevalencia de víctimas de actos de corrupción y la incidencia de los mismos cometidos en la realización de trámites, pagos, solicitudes de servicios públicos y otro tipo de contacto con las autoridades” (INEGI, ENCIG, Marco Conceptual, 2014, p. 21).
Percepción de la frecuencia de corrupción y las estimaciones sobre la prevalencia de víctimas, son dos de los indicadores de la ENCIG que nos permitirán tener una estimación de la situación del estado de Puebla comparada con otras entidades en los últimos años. Para ello es importante subrayar que medir la percepción es diferente a medir las experiencias directas de la gente con hechos de la corrupción.
La ENCIG ha sido publicada en 2013, 2015, 2017 y 2019, con lo cual el INEGI también nos ofrece una serie de resultados que nos permite analizar la percepción de la frecuencia de la corrupción en el estado de Puebla comparada con otros estados en la segunda década del siglo XXI.
Lo primero a destacar en esta serie es que a nivel nacional el porcentaje de personas que perciben la realización frecuente de hechos de corrupción ha aumentado de 88.3 % en 2013 a 89.5 % en 2019 (tabla 1.4):
| Tabla 1.4: Percepción de la frecuencia de la corrupción en México | |||
| ENCIG 2013 | ENCIG 2015 | ENCIG 2017 | ENCIG 2019 |
| Muy frecuente + frecuente | Muy frecuente + frecuente | Muy frecuente + frecuente | Muy frecuente + frecuente |
| 48 + 40.3 = 88.3 | 48.9 + 39.9 = 88.8 | 53.6 + 37.5 = 91.1 | 38.7 + 50.8 = 89.5 |
Fuente: elaboración propia con datos de la ENCIG 2013, 2015, 2017 y 2019 del INEGI.
En cuanto a Puebla, la percepción de la corrupción (al igual que el comportamiento registrado en la serie histórica del INCBG), es muy variable, mostrando “saltos” considerables en la lista de posiciones de las entidades federativas entre los años 2013 y 2017.
Al ordenar la lista de los estados de menor a mayor percepción de la frecuencia de corrupción (cercano a 100, mayor corrupción) en cada una de las cuatro entregas de la ENCIG, en 2013 el estado de Puebla se ubicó en el lugar 27 de las 32 entidades federativas en cuanto al porcentaje de la población que percibe que la corrupción es “frecuente” y “muy frecuente” (ver tabla 1.5).
Tabla 1.5: Percepción de la frecuencia de corrupción y posición de las entidades federativas ordenadas de menor a mayor porcentaje.
| Entidad federativa | % ENCIG 2013 / Lugar | % ENCIG 2015 / Lugar | % ENCIG 2017 / Lugar | %ENCIG 2019/
Lugar |
||||
| Aguascalientes | 78.3 | 3 | 80.9 | 4 | 83.7 | 5 | 81.9 | 7 |
| Baja California | 83.5 | 12 | 89.5 | 21 | 88.7 | 12 | 88.3 | 22 |
| Baja California Sur | 84.6 | 14 | 83.8 | 10 | 89.5 | 13 | 76.2 | 3 |
| Campeche | 79.3 | 4 | 82.7 | 6 | 83.6 | 4 | 84.3 | 11 |
| Coahuila | 81.6 | 8 | 83.5 | 8 | 85.9 | 9 | 80.8 | 4 |
| Colima | 79.7 | 5 | 84.9 | 12 | 85 | 8 | 84.1 | 10 |
| Chiapas | 84.6 | 15 | 94 | 30 | 89.8 | 14 | 87.6 | 20 |
| Chihuahua | 87.4 | 20 | 85.7 | 14 | 87.4 | 11 | 89.3 | 23 |
| Ciudad de México | 95.3 | 32 | 95.1 | 32 | 96.3 | 32 | 90 | 27 |
| Durango | 89.6 | 23 | 86.1 | 15 | 83.9 | 6 | 82.5 | 8 |
| Guanajuato | 89.3 | 21 | 88.2 | 17 | 90.8 | 18 | 80.8 | 5 |
| Guerrero | 90.1 | 24 | 93 | 29 | 92.3 | 23 | 87.5 | 19 |
| Hidalgo | 81 | 7 | 77.6 | 3 | 82 | 3 | 85.4 | 16 |
| Jalisco | 94.7 | 31 | 92.3 | 28 | 91.7 | 21 | 85 | 14 |
| Estado de México | 90.3 | 25 | 89.8 | 23 | 93.4 | 26 | 91.6 | 31 |
| Michoacán | 92.2 | 30 | 90.7 | 25 | 90 | 16 | 90.4 | 30 |
| Morelos | 91.7 | 29 | 90.7 | 26 | 93.1 | 25 | 90.3 | 29 |
| Nayarit | 80.8 | 6 | 85 | 13 | 93.6 | 27 | 87 | 18 |
| Nuevo León | 85.7 | 17 | 89.3 | 19 | 89.8 | 15 | 84.9 | 13 |
| Oaxaca | 89.3 | 22 | 92.2 | 27 | 94.3 | 28 | 90.1 | 28 |
| Puebla | 91.4 | 27 | 83.7 | 9 | 94.7 | 30 | 89.5 | 24 |
| Querétaro | 65 | 1 | 73.3 | 1 | 75.2 | 2 | 71.9 | 2 |
| Quintana Roo | 83.7 | 13 | 83.3 | 7 | 93 | 24 | 89.6 | 25 |
| San Luis Potosí | 82.3 | 10 | 90.1 | 24 | 90.1 | 17 | 85.1 | 15 |
| Sinaloa | 90.5 | 26 | 89.3 | 20 | 92.2 | 22 | 84.8 | 12 |
| Sonora | 86.6 | 18 | 89.6 | 22 | 91.5 | 20 | 85.7 | 17 |
| Tabasco | 91.6 | 28 | 94.1 | 31 | 94.5 | 29 | 91.7 | 32 |
| Tamaulipas | 82.9 | 11 | 82.2 | 5 | 86 | 10 | 81.1 | 6 |
| Tlaxcala | 81.6 | 9 | 84 | 11 | 84.4 | 7 | 83.7 | 9 |
| Veracruz | 84.6 | 16 | 86.5 | 16 | 95 | 31 | 87.6 | 21 |
| Yucatán | 72.2 | 2 | 75.3 | 2 | 75 | 1 | 71 | 1 |
| Zacatecas | 86.6 | 19 | 89.1 | 18 | 90.8 | 19 | 89.6 | 26 |
| Nacional | 88.3 | 88.8 | 91.1 | 87 | ||||
Fuente: elaboración propia con datos de la ENCIG 2013, 2015, 2017 y 2019 del INEGI. El porcentaje de frecuencia de percepción de la corrupción es el resultado de la suma de los porcentajes de la población que dijo que la corrupción en su estado es “Muy frecuente” y “Frecuente”. El orden o posición de los estados va de menor a mayor porcentaje (más cerca de 100, mayor corrupción)
Sin embargo, otra vez llama la atención que de 2013 a 2015 bajó el porcentaje de percepción de la frecuencia de corrupción de 91.4 a 83.7 % lo que le permitió pasar al grupo de los 10 estados considerados menos corruptos al menos por dos años, ya que en 2017 el estado de Puebla cayó al trigésimo lugar a nivel nacional, quedando como una de las entidades con mayor percepción de corrupción. En la ENCIG de 2019 Puebla ocupa el lugar 24.
Por otra parte, el porcentaje de la población que consideró que los hechos de corrupción son “Muy frecuentes” aumentó de 38.8 en la medición de 2015 a 53.8 en 2017 y volvió a disminuir en 2019 prácticamente a los niveles de 2015. En cambio, el porcentaje de los ciudadanos que perciben que en Puebla la corrupción es “frecuente” pasó de 48.3 % en 2013 a 50.8 % en 2019 (ver gráfica 1.2).
En la ENCIG 2019 el estado de Puebla ocupó el lugar 24 como resultado de la suma del 38.7 % de la población que percibe que la corrupción es “muy frecuente”, más el 50.8 % que opina que es “frecuente”, lo cual suma 89.5 %, superando con ello la media nacional que es de 87 %.
Con esos resultados, Puebla se encuentra alejado de Yucatán y Querétaro, cuyos porcentajes representan la menor percepción de corrupción en el país (71 % y 71.9 %, respectivamente). Yucatán y Querétaro tienen alrededor de 18 puntos porcentuales menos que Puebla. En cambio, la entidad poblana se encuentra a sólo 2.2 puntos porcentuales del último lugar (ver tabla 1.6).
Tabla 1.6: Percepción sobre la frecuencia de corrupción en entidad federativa ENCIG 2019
| Lugar | Entidad federativa | Muy frecuente | Frecuente | Total |
| 1 | Yucatán | 27.1 | 43.9 | 71 |
| 2 | Querétaro | 24.9 | 47 | 71.9 |
| 3 | Baja California Sur | 30.1 | 46.1 | 76.2 |
| 4 | Coahuila | 39.2 | 41.6 | 80.8 |
| 5 | Guanajuato | 37 | 43.8 | 80.8 |
| 6 | Tamaulipas | 33.8 | 47.3 | 81.1 |
| 7 | Aguascalientes | 33.4 | 48.5 | 81.9 |
| 8 | Durango | 34.2 | 48.3 | 82.5 |
| 9 | Tlaxcala | 31.6 | 52.1 | 83.7 |
| 10 | Colima | 34 | 50.1 | 84.1 |
| 11 | Campeche | 38.4 | 45.9 | 84.3 |
| 12 | Sinaloa | 44.2 | 40.6 | 84.8 |
| 13 | Nuevo León | 36.1 | 48.8 | 84.9 |
| 14 | Jalisco | 38.5 | 46.5 | 85 |
| 15 | San Luis Potosí | 38 | 47.1 | 85.1 |
| 16 | Hidalgo | 36.6 | 48.8 | 85.4 |
| 17 | Sonora | 45.8 | 39.9 | 85.7 |
| 18 | Nayarit | 45.9 | 41.1 | 87 |
| 19 | Guerrero | 44.2 | 43.3 | 87.5 |
| 20 | Chiapas | 37.8 | 49.8 | 87.6 |
| 21 | Veracruz | 44.5 | 43.1 | 87.6 |
| 22 | Baja California | 49.4 | 38.9 | 88.3 |
| 23 | Chihuahua | 47.1 | 42.2 | 89.3 |
| 24 | Puebla | 38.7 | 50.8 | 89.5 |
| 25 | Quintana Roo | 48.4 | 41.2 | 89.6 |
| 26 | Zacatecas | 38.1 | 51.5 | 89.6 |
| 27 | Ciudad de México | 52.6 | 37.4 | 90 |
| 28 | Oaxaca | 45.4 | 44.7 | 90.1 |
| 29 | Morelos | 45.3 | 45 | 90.3 |
| 30 | Michoacán | 48 | 42.4 | 90.4 |
| 31 | Estado de México | 54.8 | 36.8 | 91.6 |
| 32 | Tabasco | 43.3 | 48.4 | 91.7 |
| Nacional | 44.6 | 42.4 | 87 |
Fuente: elaboración propia con datos de la ENCIG 2019 del INEGI.
Si bien esta primera parte de la medición de la corrupción de la ENCIG nos ofrece datos interesantes sobre el porcentaje de la población que en Puebla y en México percibe que hay hechos de corrupción que se cometen frecuentemente en sus estados, “la percepción es un indicador sujeto a impresiones subjetivas” (Bohórquez et al., 2017).
Por ello, al igual que Transparencia Mexicana con el INCBG, el INEGI ha ido más allá de la medición de la percepción con la ENCIG tratando de “generar estimaciones sobre el número de víctimas de corrupción en pagos, trámites, solicitudes de servicios públicos y otro tipo de contacto con las autoridades” (INEGI, ENCIG, Marco conceptual, 2018, p. 21)
De esta manera, la ENCIG nos ofrece una estimación sobre la prevalencia de víctimas de actos de corrupción. Ya no es sólo registrar lo que la gente percibe sobre la frecuencia de hechos de corrupción de los que se pudo haber informado a través de los medios de comunicación, redes sociales o de algún familiar o amigo. Ahora se trata de estimar el número de personas que ha experimentado un hecho de corrupción, enfocándose concretamente a medir la “pequeña corrupción” o la corrupción a “pequeña escala” llevada a cabo a través del cohecho (o soborno), conocido coloquialmente como “mordida”.
Sin perder de vista que existen otros delitos relacionados con la “gran corrupción” o la “corrupción a gran escala” (posiblemente presentes en la percepción de la frecuencia de la corrupción), ahora analicemos con la ENCIG la “pequeña corrupción” en la que interactúan servidores públicos y ciudadanos en el estado de Puebla.
En el cuadro titulado “Conocimiento y/o contacto con actos de corrupción en los trámites, pagos, solicitudes y contacto” que realizó durante 2019, el INEGI calculó la tasa por cada cien mil habitantes en los siguientes tres supuestos:
- Usuarios que creen o han escuchado que existe corrupción en los trámites que realizaron.
- Usuarios que tienen algún conocido que les refirió actos de corrupción en los trámites que realizaron.
- Usuarios que experimentaron algún acto de corrupción en al menos uno de los trámites que realizaron (INEGI, ENCIG, 2019).
A cada supuesto nos referiremos como percepciones (1), referencias (2) y experiencias de los usuarios (3).
Dicho lo anterior, en la gráfica 1.3, tanto en Puebla como en el país, es notable la disminución de la tasa de la percepción de corrupción en trámites administrativos con respecto a la tasa de referencias de algún conocido y ambas, a su vez, comparadas con las experiencias personales de algún hecho de corrupción en algún trámite o servicio.
Por otra parte, la tasa de quienes creen o han escuchado que existe corrupción en las ventanillas gubernamentales en Puebla (70 755), es mayor a la tasa de percepción nacional (62 084). Sin embargo, al pasar de la percepción a las referencias de alguna persona cercana y, sobre todo, a la experimentación personal, es notorio el descenso de la tasa de prevalencia en Puebla (15 693) a la par con la nacional (15 732). En la siguiente gráfica (gráfica 3) podemos observar el comportamiento de la medición de las percepciones, referencias y experiencias con la “pequeña corrupción” en la ENCIG 2019.
Comparada directamente con la tasa de prevalencia de experiencias de corrupción con las de otros estados, Puebla ocupó en 2019 el lugar número 23, siendo Zacatecas el estado con la menor tasa de las 32 entidades de la República (tabla 1.7).
Por otra parte, los estados que ocuparon los tres primeros (Yucatán, Querétaro y Baja california Sur) y los tres últimos lugares (Michoacán, Estado de México y Tabasco) en la percepción de frecuencia de actos de corrupción en general en 2019, no son los mismos que ocuparon los tres primeros lugares (Zacatecas, Colima y Baja California Sur) y los tres últimos (Estado de México, Ciudad de México y Durango) en cuanto a los usuarios que tuvieron la experiencia de participar en un hecho de corrupción (Ver tabla 1.7)
| Tabla 1.7: Tasa de prevalencia de experiencia de hechos de corrupción por estado en 2019 | ||
| Lugar | Entidad federativa | Usuarios que experimentaron algún acto de corrupción en al menos uno de los trámites que realizaron. Tasa por cada 100 mil habitantes |
| 1 | Zacatecas | 6,872* |
| 2 | Colima | 6,945 |
| 3 | Baja California Sur | 7,673 |
| 4 | Tamaulipas | 7,705 |
| 5 | Tabasco | 8,640 |
| 6 | Chihuahua | 9,381 |
| 7 | Hidalgo | 9,883 |
| 8 | Michoacán | 10,231 |
| 9 | Nuevo León | 10,348 |
| 10 | Querétaro | 11,324 |
| 11 | Baja California | 11,330 |
| 12 | Tlaxcala | 11,617 |
| 13 | Sinaloa | 12,442 |
| 14 | Sonora | 12,562 |
| 15 | San Luis Potosí | 13,114 |
| 16 | Veracruz | 13,225 |
| 17 | Yucatán | 13,260 |
| 18 | Campeche | 13,964 |
| 19 | Chiapas | 14,137 |
| 20 | Aguascalientes | 14,677 |
| 21 | Coahuila | 15,410 |
| 22 | Nayarit | 15,439 |
| 23 | Puebla | 15,693 |
| 24 | Guerrero | 15,808 |
| 25 | Oaxaca | 15,897 |
| 26 | Jalisco | 16,100 |
| 27 | Guanajuato | 16,200 |
| 28 | Morelos | 16,396 |
| 29 | Quintana Roo | 19,946 |
| 30 | Estado de México | 20,683 |
| 31 | Ciudad de México | 20,690 |
| 32 | Durango | 25,389 |
| Nacional | 15,732 | |
Fuente: elaboración propia con datos de la ENCIG 2019 del INEGI. *De acuerdo con la nota de la ENCIG la estimación de la tasa de usuarios que experimentaron algún acto de corrupción en el estado de Zacatecas, tiene un nivel de precisión moderado (Coeficiente de Variación CV en el rango de 15, 30).
Al analizar la serie de entregas de la ENCIG, encontramos que la tasa de prevalencia de personas que han experimentado hechos de corrupción en Puebla, presenta un sentido ascendente de 2013 a 2015 y de 2017 a 2019. En la gráfica 1.4 podemos observar que de 2013 a 2015, Puebla tuvo un aumento de la tasa de prevalencia de experiencia de la corrupción a “pequeña escala” de 11 mil 105 a 12 mil 266, mientras que de 2017 a 2019 subió de 9 mil 577 a 15 mil 693 (ver gráfica 1.4).
De 2013 a 2017, comparado con otros estados, en Puebla ha aumentado el número de víctimas de la “pequeña corrupción”, ocupando el lugar número 23, en un escenario en el que a nivel nacional la tasa también ha aumentado de 12,080 en 2013 a 15,732 en 2019 (tabla 1.8).
En cambio, se estima que en el Estado de México, la Ciudad de México y Durango, ha aumentado el número de personas que han dado “mordida” en trámites y servicios públicos en el mismo período.
| Tabla 1.8: Tasa de prevalencia de experiencias de “pequeña corrupción” (cohecho o “mordidas”) y posición de las entidades federativas en 2013, 2015, 2017, 2019 | ||||||||
| Entidad federativa | ENCIG 2013 / Lugar | ENCIG 2015 / Lugar | ENCIG 2017 / Lugar | ENCIG 2019 /
Lugar |
||||
| Aguascalientes | 6,247 | 5 | 8,302 | 8 | 14,556 | 21 | 14,677 | 20 |
| Baja California | 11,581 | 22 | 14,127 | 23 | 13,757 | 17 | 11,330 | 11 |
| Baja California Sur | 6,688 | 7 | 11,210 | 14 | 11,904 | 11 | 7,673 | 3 |
| Campeche | 8,388 | 15 | 9,791 | 10 | 12,708 | 14 | 13,964 | 18 |
| Coahuila | 8,099 | 12 | 11,097 | 13 | 11,272 | 8 | 15,410 | 21 |
| Colima | 6,153 | 4 | 7,551 | 5 | 10,046 | 3 | 6,945 | 2 |
| Chiapas | 8,309 | 14 | 8,736 | 9 | 16,184 | 28 | 14,137 | 19 |
| Chihuahua | 14,675 | 29 | 17,621 | 29 | 15,633 | 25 | 9,381 | 6 |
| Ciudad de México | 17,985 | 31 | 16,167 | 27 | 16,010 | 27 | 20,690 | 31 |
| Durango | 7,453 | 9 | 14,292 | 24 | 20,093 | 32 | 25,389 | 32 |
| Guanajuato | 9,237 | 17 | 7,253 | 4 | 8,968 | 1 | 16,200 | 27 |
| Guerrero | 5,734 | 2 | 10,352 | 11 | 14,308 | 20 | 15,808 | 24 |
| Hidalgo | 8,212 | 13 | 14,728 | 26 | 13,095 | 15 | 9,883 | 7 |
| Jalisco | 13,041 | 26 | 14,351 | 25 | 13,921 | 18 | 16,100 | 26 |
| Estado de México | 16,308 | 30 | 12,278 | 17 | 15,901 | 26 | 20,683 | 30 |
| Michoacán | 12,495 | 24 | 16,321 | 28 | 14,847 | 23 | 10,231 | 8 |
| Morelos | 7,676 | 10 | 20,092 | 31 | 17,229 | 30 | 16,396 | 28 |
| Nayarit | 7,744 | 11 | 7,084 | 3 | 11,042 | 5 | 15,439 | 22 |
| Nuevo León | 6,328 | 6 | 7,891 | 6 | 13,690 | 16 | 10,348 | 9 |
| Oaxaca | 12,439 | 23 | 21,418 | 32 | 11,192 | 7 | 15,897 | 25 |
| Puebla | 11,105 | 20 | 12,266 | 16 | 9,577 | 2 | 15,693 | 23 |
| Querétaro | 7,420 | 8 | 13,074 | 18 | 11,829 | 10 | 11,324 | 10 |
| Quintana Roo | 13,939 | 28 | 13,085 | 19 | 17,618 | 31 | 19,946 | 29 |
| San Luis Potosí | 17,987 | 32 | 10,909 | 12 | 16,729 | 29 | 13,114 | 15 |
| Sinaloa | 9,883 | 19 | 18,144 | 30 | 13,963 | 19 | 12,442 | 13 |
| Sonora | 5,075 | 1 | 14,097 | 22 | 15,158 | 24 | 12,562 | 14 |
| Tabasco | 13,656 | 27 | 12,048 | 15 | 14,686 | 22 | 8,640 | 5 |
| Tamaulipas | 6,036 | 3 | 8,152 | 7 | 11,325 | 9 | 7,705 | 4 |
| Tlaxcala | 12,761 | 25 | 13,174 | 20 | 12,568 | 13 | 11,617 | 12 |
| Veracruz | 9,225 | 16 | 6,952 | 2 | 10,592 | 4 | 13,225 | 16 |
| Yucatán | 9,587 | 18 | 13,630 | 21 | 12,344 | 12 | 13,260 | 17 |
| Zacatecas | 11,255 | 21 | 6,810 | 1 | 11,109 | 6 | 6,872 | 1 |
| Nacional | 12,080 | 12,590 | 14,635 | 15,732 | ||||
Fuente: elaboración propia con datos de la ENCIG 2013, 2015, 2017 y 2019 del INEGI.
La serie histórica de encuestas del Índice de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana (2001-2010) y la Encuesta de Calidad e Impacto Gubernamental del INEGI (2013-2019), nos muestran que los ciudadanos en Puebla han mostrado tres facetas temporales en cuanto a la experiencia de haber participado en hechos de “Pequeña corrupción” (cohecho) y su percepción de la corrupción a “gran escala”:
1.- De 2001 a 2007 Puebla se ubicó en los últimos lugares de “buen gobierno” o primeros lugares de la “pequeña corrupción” (el INCBG mide la experiencia de los ciudadanos en hechos de corrupción en trámites y servicios públicos) en México; sin embargo, en 2010 pasó del lugar 29 a la posición número 15.
2.- De 2013 a 2019 la ENCIG muestra que los ciudadanos poblanos perciben que los hechos de corrupción se repiten constantemente en los diferentes órdenes de gobierno y algunas de sus dependencias, así como en diferentes instituciones del país. En esta medición de la percepción de la corrupción a “gran escala”, Puebla, comparado con los demás estados de la República, obtuvo porcentajes de la población muy altos, llegando a ocupar el lugar 30 de 32 en 2017.
3.- En una tercera faceta y en contraste con la anterior, se estima que el estado de Puebla entre 2013 y 2017 disminuyó considerablemente la “pequeña corrupción”, a tal grado de llegar a tener una tasa de prevalencia inferior a la de treinta estados de la República.
Si unimos la primera y la tercera faceta en un período de tiempo más prolongado, podemos afirmar que de 2001 a 2017 el estado de Puebla había sido constante en la disminución de la “pequeña corrupción” en trámites y servicios públicos. Sin embargo, para 2019 hubo un alarmante repunte de 63.9 % con respecto a 2017.
En Puebla la “mordida” no ha dejado de ser recurrente y tampoco ha avanzado en cuanto al combate de otros delitos que se relacionan con la corrupción a “gran escala” o con la “corrupción política”
En los siguientes capítulos analizaremos el comportamiento de otras variables para tener un mayor acercamiento al problema del fenómeno de la corrupción.
.